农业部9月19日举行《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（以下简称《意见》）相关情况发布会上，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇说，中国工业化、城镇化深度推进，农村劳动力大量转移，“谁来种地”“怎么种好地”成为日益突出的问题，这需要从农村土地制度改革和经营制度改革入手，解决一系列问题。在解决“怎样种好地”的问题时，农业生产性服务业成为抓手。

农业生产性服务业是个崭新的概念，从田间到餐桌，农业生产性服务涵盖全过程，类似一种独立的产业概念。其包括农业生产的市场信息问题、生产过程中有生产资料的供给问题、农业资源性（包括废弃物）的资源化利用的问题等等。

适度规模经营的两个层面

今年8月末，农业部、发改委、财政部三部门联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，指出我国相当长时期内，以普通农户为主的家庭经营仍是农业的基本经营方式。加快培育各类农业服务组织，大力开展面向广大农户的农业生产性服务，是推进现代农业建设的历史任务。

2016年，农民工总量已经达到2.8亿人，农村出现劳动力流失等问题。在这样的背景下，中央提出要加快发展多种形式的适度规模经营。

近年来，国务院出台了很多指导意见，来规范适度规模经营。2014年中央出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2016年又出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，今年又出台了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。

“一方面推动土地经营权流转，培育新型农业经营主体，实现土地集中型规模经营，解决‘谁来种地’的问题。另一方面，我们着眼发展农业生产性服务，培育新型农业服务主体，实现服务集中型规模经营，来解决‘怎么种好地’的问题。”张红宇说，发展农业生产性服务业，打造农业农村经济新业态，对于促进适度规模经营发展、推进农业供给侧结构性改革具有非常重要的意义。

也就是说，关于适度经营规模，既可以从土地经营权角度的土地角度来解决，又可以从和人有关的服务角度来解决。《意见》的出台，就是为新型经营主体，特别是为普通农户服务的。

中国的农户数2.6亿，其中2.3亿叫承包农户，还有3000万牧民、渔民、林农。张红宇说，这2.6亿农户是我们国家粮食安全和重要农产品供给的基础，所以在这个文件的制发过程中，指导思想、基本原则、相关内容、工作要求都聚焦服务普通农户。比如说在指导思想上就明确讲到，要通过生产性服务业，把普通农户引入现代农业发展轨道。

农业生产托管解决“怎么种好地”

值得注意的是，《意见》提出了大力推广农业生产托管的要求。农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式。《意见》将生产托管定义为服务型规模经营的主要形式，有广泛的适应性和发展潜力。

“我们很重视农村土地经营权有序流转形成的土地规模经营，解决的是“谁来种地”的问题。但是还有很多的农民自己还有能力、还有意愿耕种土地，并没有将自己的土地全部或者部分流转给第三方。”农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇说，农业生产托管是实践中提出的迫切要求。

张红宇介绍，农业生产托管共有两种情况，一种是没有劳动力，但是又不愿意流转土地，希望获得从种到收全过程的服务，这就是全托管。另一种是有劳动力但又不能完成全部生产作业的，希望把耕种防收等主要环节委托给第三方服务组织，这就形成了服务的需求。这种需求大了，服务的规模经营就形成了。

张红宇认为，发展农业生产托管，促进服务规模经营的形成，解决的是“地怎样种好”的问题。它解决了农业的老龄化、兼业化问题；又解决了整个环节的集约化经营问题，成本得到了相应的降低。还能使专业化服务组织技术装备先进，推广应用绿色高效技术能力强，可以有效帮助和带动传统的普通农户，助力实现农业绿色生态可持续发展。

张红宇说，现代农业要求规模化、专业化、标准化、集约化，土地流转可以形成规模经营，服务规模扩张也可以形成规模效应，这是实现农业适度规模经营的两种有效路径。